martes, 23 de octubre de 2012

Más allá de buenas intenciones en la institucionalidad indígena ( Publicado en el Diario La Primera setiembre 2012)

A propósito de la Resolución del Ministerio de Cultura (R.M Nº 361-2012-MC) que crea el Grupo de Trabajo sobre Institucionalidad Pública en materia de Pueblos Indígenas u Originarios, cuyo fin principal es analizar y formular propuestas sobre cómo debería ser la entidad, un halo de desconfianza vuelve a rondar tales iniciativas, debido a las últimas actuaciones del Estado. 
Lo que está en cuestión no es la buena intención que puede existir en algunos funcionarios por crear o empezar a diseñar nuevas instituciones, sino que se presuma que tan solo con la creación de normas (Ley de Consulta y su reglamento), de grupos de trabajo (como éste) o instituciones se resuelve gran parte del problema. Lamentablemente este parece ser un problema generalizado en todo el Estado, donde no se pone igual énfasis en lograr que estas iniciativas funcionen realmente, sino que se espera que una combinación de tiempo y paciencia ponga las cosas en su lugar, aunque solo sea hasta terminar con la gestión burocrática de algún funcionario gubernamental. 
Respecto a la institucionalidad estatal indígena, la experiencia nos ha demostrado que sin coherencia, ni consecuencia, poco se puede hacer en esta materia. Solo hace falta recordar el destino que ha tenido INDEPA (Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos). En sus inicios, éste tuvo un estatus de órgano técnico especializado en asuntos indígenas, con autonomía y capacidad decisoria, precisamente para hacer respetar sus derechos y buscar la inclusión de poblaciones indígenas. Sin embargo, hoy en día el INDEPA se ha convertido en un órgano ejecutor, dependiente del Viceministerio de Interculturalidad, sin autonomía ni capacidad de decisión. Por ello, la buena intención no basta, porque no se trata de crear instituciones nuevas y relucientes, sino de coherencia y consecuencia con lo que se tiene. Respetar las condiciones mínimas de un Estado de Derecho que permitan continuar con distintos procesos democratizadores. 
Y si de procesos se trata, en materia indígena, el caso más saltante es el derecho de consulta previa a los pueblos indígenas, que tras no respetarse por 17 años el Convenio 169 de la OIT, Tratado Internacional mínimo que establece condiciones para incluir los intereses de la poblaciones indígenas en las decisiones del Estado; se tuvo que crear una Ley y un reglamento que en vez de generar mejores condiciones para su implementación, restó garantías a los principales beneficiarios de este derecho. 
Sin embargo, la primera consulta que se realizará en el Perú está en marcha (consulta en la actividad de Hidrocarburos en el lote 1AB-Loreto) y sólo hace falta esperar cuál será la respuesta del Estado cuando las organizaciones indígenas asuman un rol protagónico, capaz de hacer respetar sus derechos y proponer condiciones que garanticen el ejercicio pleno de esos derechos; porque finalmente no se trata de crear normas, grupos de trabajo o instituciones cuando las ultimas experiencias nos han demostrado que de buenas intenciones está empedrado el camino al infierno.

La Consulta Previa en el Lote 1AB y el Derecho Internacional (Publicado en el Diario La Primera agosto del 2012)

Las promesas del derecho a la consulta previa de garantizar la participación efectiva de los pueblos indígenas parecen diluirse cada vez más, en una retórica muy usual en un Estado sin una institucionalidad indígena efectiva. 
Sin embargo, no podemos conformarnos, sino exigir a ese Estado débil que se responsabilice de los compromisos que asume. El cansino cuento de la inmensa deuda que tiene el Estado con los pueblos indígenas debe dejarse de lado y pasar de esa pasividad de deudor, a un rol más activo, capaz de exigir y hacer respetar los derechos a través de un uso estratégico del derecho internacional de los derechos humanos, por ejemplo.
El caso de la Ley de Consulta Previa (Ley 29875) es otro ejemplo más de mucho ruido y pocas nueces, puesto que después de un proceso de reglamentación ilegítimo, sobrevino una falta de transparencia en los demás procesos que acompañan su implementación. El Viceministerio de Interculturalidad, órgano rector y responsable de implementar la Consulta, no ha cumplido con los plazos para entregar la Guía Metodológica para su mejor implementación ni la Base de Datos Oficial de quienes serán consultados.
Es en este contexto que se llevará a cabo la primera experiencia de Consulta Previa en el Perú, con las comunidades indígenas de la cuenca de los ríos Pastaza, Corrientes y Tigre (Loreto), donde se explota el Lote 1AB, conocido por sus altas reservas de petróleo y sobre todo por ser una de las más grandes tragedias de contaminación en nuestro país.
Adicionalmente, hay cuestiones de fondo como la desnaturalización del mismo derecho, cuando se dice que la consulta se hará antes de la firma del contrato, después de la licitación; eso en términos prácticos significa utilizar la consulta como un mero acto procedimental, contradiciendo todas las normativas nacionales e internacionales que tratan de dar coherencia a nuestro cuerpo legal.
Normas como las de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que en su sentencia de julio de este año ante el caso Kichwa de Sarayaku vs Ecuador - donde no existió consulta y se puso en riesgo a la población al enterrar material explosivo para la realización de la exploración de petróleo a través de líneas sísmicas. En esta sentencia, la Corte consideró que el derecho a la consulta previa constituye un principio general de derecho internacional, lo que le da la jerarquía de principio constitucional en nuestro marco legal. 
En resumidas cuentas, el derecho internacional, al igual que muchas de las sentencias del Tribunal Constitucional, favorecen a las poblaciones indígenas. Si queremos ser coherentes con nuestro cuerpo normativo tenemos la obligación de cumplir con esos mandatos, de lo contrario, las organizaciones indígenas y la sociedad civil deben hacer uso estratégico de todas estas normativas. 
El Gobierno debe entender que no basta con garantizar la inversión privada, sino que es necesario hacer lo propio con los principales beneficiarios de este mecanismo, que son los pueblos indígenas. Si se quiere verdaderamente acortar las brechas de exclusión, se debe dar señales claras a los pueblos indígenas y sus organizaciones. Esto significa cumplir con los estándares internacionales mínimos para este primer proceso de consulta previa en el Perú.

¿Hacia dónde vamos con la implementación de la Ley de Consulta Previa? (Publicado en Diario La Primera febrero del 2012)

Como parte de la implementación de la Ley de Consulta Previa, Ley N° 29785, que incoherentemente careció de un proceso de consulta, el gobierno elaboró el año pasado un borrador de reglamento que ha venido recogiendo aportes de los pueblos indígenas a nivel nacional. Hoy, luego que esta etapa ha concluido, las organizaciones indígenas han decido no pronunciarse sobre este borrador, sino más bien exigir la modificación de la Ley de Consulta Previa.
Cabe preguntarse entonces, ¿Por qué se llegó a ese punto?, ¿Cuáles son las lecciones aprendidas de este proceso? y ¿Qué se propone el gobierno a mediano plazo? Si brevemente analizamos el porqué de este resultado, solo centrándose en la etapa de evaluación interna del borrador del reglamento, los cuestionamientos van cayendo por su propio peso. Se podrá decir entonces que de los 6 talleres macro regionales y el encuentro nacional, que buscaron recoger aportes, lo que se recogieron más bien fueron cuestionamientos de fondo, como la identificación de artículos que vulneran seriamente los derechos de los pueblos indígenas, y cuestionamientos formales fundados, que tienen que ver con temas metodológicos y logísticos.

Algunos han dicho que este proceso podría ser una oportunidad desaprovechada. Sin embargo, debe entenderse que los pueblos indígenas a través de sus organizaciones han demostrado mayor madurez política, participando activamente en este proceso y cuestionando la misma ley, no solo por los artículos que vulneran sus derechos sino por el contrasentido de hacerlo en su etapa de reglamentación. Una lección que ya el Estado debería haber asimilado es que son las formas el primer indicador para afianzar la confianza y ya en las cuestiones de fondo ser conscientes que las organizaciones indígenas tienen mucho que aportar.

Es necesario recalcar y enfatizar, que ésta no solo es una ley para asegurar las inversiones, como parece lo ha venido concibiendo el gobierno, significa también abrir los canales de participación plena y asegurar que los pueblos indígenas empiecen a ser verdaderos sujetos de derecho y decidan libremente por qué tipo de desarrollo apuestan. Tampoco significa que por exigir la modificación de la Ley de Consulta, sin pronunciarse sobre su reglamentación, esto quiera decir que se dejan desprotegidos los territorios indígenas. Por el contrario, debe entenderse que la única forma de asegurar el respeto a los derechos de los pueblos indígenas es promoviendo leyes claras que garanticen la implementación de sus derechos, en este caso, un derecho a la consulta que ha sido ganado por los pueblos indígenas, derecho vigente desde1995.

Finalmente la responsabilidad está en la cancha del gobierno. Si decide continuar con el proceso y promulgar un reglamento, darán la señal que el diálogo no sirve de nada cuando se interactúa con el Estado, y una Ley de Consulta sin consulta, con un reglamento “consultado” pero sin respetar los acuerdos, es un ingrediente altamente inflamable para estos tiempos de crecientes conflictos socio-ambientales.